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赴京津考察行政复议应诉工作情况报告

来源:   发布时间:2017年12月01日 15:00  打印本页 关闭本页

2017年11月8日至11日,贵州省政府行政复议办公室专职副主任冯小山带领毕节市政府和政府法制办、省政府法制办行政执法监督处、行政复议应诉二处的部份同志赴国务院法制办汇报毕节市推行行政执法“三项制度”试点工作情况的同时,专门到北京市政府法制办、天津市政府法制办和滨海新区政府法制办重点考察学习了当地行政执法监督平台运行管理和行政复议机构设置、制度建设、审理机制、复议应诉案件办理、行政复议信息化平台建设等方面情况。现将京津行政复议应诉工作及信息化平台建设主要情况报告如下:

一、京津两地的主要情况

(一)重视机构队伍建设

北京市政府法制办下设复议案件办理一处、复议案件办理二处、复议立案处(北京市人民政府行政复议接待室)、复议应诉调解指导处四个处,共有行政编制26人,行政辅助人员4人,外聘退休同志2人。复议案件办理一处负责承办当事人向市政府提出的对市政府工作部门的行政复议案件、行政赔偿案件;依法办理行政复议申请人对所涉及的有关规定的审查申请;研究行政复议、行政赔偿法律制度实施中的相关问题。复议案件办理二处负责承办当事人向市政府提出的对市政府、区县政府的行政复议案件、行政赔偿案件;依法办理行政复议申请人对所涉及的有关规定的审查申请;承担市政府行政诉讼案件的应诉代理工作和由国务院裁决的市政府行政复议案件的有关工作;研究行政复议、行政赔偿法律制度实施中的相关问题。复议立案处(北京市人民政府行政复议接待室)承办市政府行政复议接待、咨询工作;承担向市政府提出的行政复议申请的立案审查和案前调解工作;承担本市行政复议接待、立案审查相关信息的统计工作。复议应诉调解指导处负责指导、监督本市行政复议、应诉工作;承担行政复议、应诉工作的综合研究、制度建设和信息统计分析工作;承担重大行政复议决定的备案工作;承担行政复议、应诉人员资格管理与培训工作。承担北京市人民政府行政复议委员会办公室工作;推进区(县)人民政府行政复议委员会试点工作。承担本市行政调解工作的统筹协调、指导监督、考核培训和统计分析;承担行政调解工作制度建设,建立行政调解与人民调解、司法调解的衔接配合机制。新行政诉讼法实施后,在复议指导处成立了应诉小组专司市政府应诉工作,既提高了行政应诉工作效率,又保证了复议工作人员专心办理复议案件。另外,申请并落实了行政应诉专项经费,在人员力量与工作任务不匹配的情况下充分保障了购买诉讼法律服务的费用。车辆改革后,所有公务用车取消,但基于应诉工作的特殊性,将出庭应诉用车纳入应急用车范围,保证了开庭用车。天津市政府法制办下设复议应诉指导一处、复议应诉指导二处,共8人。天津市滨海新区政府办公室下设1个行政复议处,作为内设机构。

(二)制度建设有亮点

北京市政府出台了一系列行政复议规范化建设、加强和改进行政复议、应诉工作的配套制度;市政府法制办按照工作环节和实际,对行政复议立案、中止、办案、文书送达、档案管理等各个环节进行规范,形成了数十项机制。尤其根据案件类型先后制定了政府信息公开类、国有土地上房屋征收、土地违法、房屋登记等十余个类案件的审理标准和审查要点,规范了行政复议案件的审理思路和裁决尺度。同时,完善了复议案件报审工作流程,撤销、变更行政行为、确认行政行为违法、责令限期履行法定职责等要给市政府分管领导报,由市政府分管领导审签,法制办主任只签报除市政府领导签批以外的案件。

北京市政府法制办刻制了市政府行政复议专用章、行政应诉专用章、行政赔偿专用章,专用章由市政府办公厅授权,法制办管理。天津市配合行政诉讼法的修订和立案登记制改革,建立了五项行政应诉配套制度。如《天津市人民政府行政应诉工作办法》规定,人民法院作出撤销(含重新作出行政行为)、确认违法、无效、变更、责令履行职责、履行给付义务或者承担赔偿责任等行政机关败诉判决的行政诉讼案件,应诉事务承办单位应当向市人民政府提交败诉分析报告,并抄送市政府法制办。败诉分析报告应当包括诉讼案件的基本案情、人民法院的判决结果、有关的工作建议、意见和整改落实措施、其他需要说明的事项等内容。《天津市人民政府办公厅关于加强和改进行政应诉工作的实施意见》明确建立败诉案件报告和问责追责制度。败诉案件包括人民法院和行政复议机关依法认定的败诉案件。市级行政机关在败诉法律文书生效后30日内,向市人民政府提交败诉分析报告,市法制办结合分析报告、案件事实、庭审情况或者人民法院的司法建议,认为具有滥用职权、徇私舞弊或者有其他渎职、失职行为等情形的,确需问责追责的,由市法制办提出初步认定意见向市人民政府领导同志报告。市人民政府作出责任追究处理决定,市法制办在责任追究处理决定作出15日内将问责追责意见函告市委组织部,并通报市高法院;强化行政应诉工作考核和监督。将行政机关出庭应诉、支持人民法院受理和审理行政案件、执行人民法院生效裁判、行政应诉能力建设、行政案件败诉情况纳入依法行政考核体系。为加强和有关部门的互动,在保证不干预审判、公正司法的前提下,与法院保持经常性的良性互动、互通和信息共享,与法院联合发布《关于规范本市行政机关负责人出庭应诉工作的意见》,建立行政机关负责人出庭应诉信息共享机制、行政败诉判决共享。尤其针对行政复议诉讼中有行政机关不作为、不担当的情况(2017年上半年有20多件),出台了每月一报制度,报市纪委不作为不担当领导小组依法处理。并利用好市综合治理平台,通过每月每季度的矛盾纠纷调处联席会议,将矛盾隐患及时通报市综治办。

(三)案件审理机制有特色

北京市作为全国行政复议委员会试点改革单位,在海淀区、东城区开展了相对集中行政复议审理权试点,行政复议委员会集中行使部分政府部门的行政复议权。市本级采纳的模式是,通过政府主导、社会专家学者参与的形式建立行政复议委员会,负责审议本级政府重大、复杂、疑难的行政复议案件,研究本行政区域行政复议工作中的重大问题,以表决的方式形成案件处理建议意见,供行政复议机关在裁决时参考。此复议委员会不是议决机构,更多的是论证咨询。复议委员会专家每年还要开展系统性的典型案例评析、案例编制、人员培训等工作。审理机制上,尝试了由非常任委员主持案审会及案审会上非常任委员人数超过常任委员等举措,改进了工作效能,增强了客观公正。天津市不是全国行政复议委员会试点改革单位,在行政复议案件的审理方式、审理程序、调查取证方式等方面严格执行行政复议法等相关法律、法规的规定。尤其注重发挥调解的作用,在不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下,优先充分运用调解手段,化解行政争议和相关纠纷。市政府行政复议层面,2015年,成功调解56件,2016年成功调解59件,2017年1-11月成功调解25件。全天津市2014年至2016年调解结案的数量占收案数量的百分比逐年提高,市政府及部门行政应诉连续三年“零败诉。”

(四)复议应诉案件多

北京市而言,近年来中央和北京市相继出台了“疏解非首都功能”、“淘汰落后产能、控制人口规模”、“治理大城市病”、“城市副中心规划建设”等一系列战略举措,与行政管理活动密切相关,行政争议不可避免地增多,全市接收复议申请数量、市政府接受复议案件申请数量稳步上升。2016年,全市各级行政复议机关共收到行政复议申请8792件,受理7653件,审结7358件。2016年案件数量比2012年实现了翻番增长。市本级行政复议案件近年来也呈快速增长态势。2016年达到1468件,同比2015年增长了10.3%;2017年上半年,市政府共收到行政复议申请728件,受理586件,审结506件。2016年市本级应诉案件1163件,一审败诉16件,败诉率2.8%;2017年1-11月应诉案件529件,较去年同期略有下降。2016年全市各级行政机关共发生一审行政诉讼案件8986件,比2015年的6713件增长了33.9%。一审败诉案件565件,败诉率8.6%。全市行政机关负责人出庭应诉890次。天津市,市政府复议层面,2015年收案784件,2016年收案858件,2017年1-11月收案390件。全市各级行政复议机关2015年共收到行政复议申请2798件,2016年3517件。市本级应诉案件,2016年123件。

(五)复议信息化平台有创新

北京市为提高行政复议工作标准化、信息化水平,推动行政复议接待、案件办理和考核评价的网络化管理,于2007年开发了“北京市行政复议管理信息系统”(内网系统),后又根据行政复议规范化建设的需求分别于2012年、2013年进行了升级改造。具备基础信息统计、复议案件办理辅助、工作管理、考核评价等四大功能,包括行政复议案件登记、办案辅助,统计、考评及案件交流平台、行政复议裁决案件登记管理,典型案例评析以及工作交流平台,行政复议案卷管理,行政诉讼应诉管理,法律法规、文件资料库等7类基本模块。用户分为复议机关用户和非复议机关用户。复议机关用户由市政府(法制办)、各区、县政府(法制办)、市政府各委办局(法制处),区县政府所属有复议职能的委办局(地税、工商、公安交管等)三级构成。非复议机关用户主要针对被申请人,也分为三级。该系统的案件录入、接待辅助功能和案件办理辅助功能尤为实用,还实现了行政复议审批及各类标准文书的预置和特殊文书的在线编辑。案件录入功能使用便捷、规范,大大减轻了接待室的日常工作量,实现接待的信息化、规范化和接待信息的联网。其与案件办理系统的关系是并列的、递进的,录入的信息能够被后续系统提取和采用;接待辅助功能能够快捷、规范生成接待笔录、阅卷笔录、送达笔录、复议材料接转笔录、接收行政复议申请材料收据等接待登记文书;案件办理辅助功能是以案件办理为核心,涵盖了接待信息、立案审查信息、案件办理信息、结案信息等全过程信息,在每个环节且配以案件审批、案件分配等辅助功能。其中,案件办理数据统计包括收到复议申请总数、正式受理案件总数、未受理数、告知数、补正数,结案数、结案方式等;国务院法制办报表由行政复议机关根据工作在上述系统自动生成,各区县、各委办局不再单独上报统计电子版本。为了畅通行政复议渠道,方便群众申请行政复议,北京市又于2017年1月1日在法制办网站开通网上行政复议信息服务平台(外网系统)。申请人在平台填写并保存相关信息后,系统可以自动生成规范的行政复议申请书,并提供下载打印功能,有助于解决群众反映的申请书难写和复议机构遇到的申请书不规范的问题。平台能够提示申请人的行政复议期限、申请人应当提交的证据材料等信息,帮助申请人顺利申请行政复议。平台还有简单的案件办理进程查询功能,方便申请人及时查询案件办理情况。此外,与市高院建立行政诉讼信息数据共享机制,争取数据共享、情况互通的工作也已经取得实质进展。天津市2016年在行政执法监督平台上增加行政复议、行政应诉监督信息专栏,监督全市各级行政机关的行政复议、行政应诉案件办理进展情况,及时汇、统计行政复议、行政应诉相关情况,监督、指导、协调全市行政复议、应诉工作,促进各行政机关依法行政。设置自动预警监督、重大案件监督两种预警功能。目前,前期需求开发已经完成。平台建立后,准备与市高院司法判决系统对接,实现平台信息共享,用互联网、大数据服务于复议应诉工作。

二、下一步工作建议

(一)进一步加强机构队伍建设

一是向省政府请示,请求省政府组织协调省编办、财政、机关事务等相关部门,采取有效措施,集中整合一部份行政复议权被相对集中部门的行政复议办案人员力量,在经费、办案条件等方面也给予相对集中,充分保障;二是设立专门规范的行政复议接待室、审理室、听证室,完善相关硬件设施设备;三是为行政复议人员配齐复议应诉办案过程记录所需装备,将调查取证、出庭应诉用车纳入公务应急用车范围;四是参照司法机关等相关部门的办案补贴,适时研究出台激励机制;五是继续探索完善购买诉讼法律服务工作;六是加强对行政复议人员的培训。根据需要和可能,每年组织几次复议应诉业务培训会和至少一次研讨会。邀请法官、律师、学者和复议一线工作人员就复议应诉中的热点、难点问题作专题讲解,结合分组研讨等方式供与会者进一步交流工作心得,充分地提出问题和解决问题,包括日常工作中遇到的个案问题和法律法规适用中的具体问题,提高培训、研讨会的系统性、指导性和实际效果。

(二)完善行政复议相关制度

一是适时修订完善我省现行各项行政复议工作制度。对行政复议立案、中止、办案、文书送达、档案管理等各个环节进一步规范;二是完善行政复议指导制度。按照工作环节和实际,适时研究制定政府信息公开类、房屋征收、土地违法、房屋登记等相对集中类案件的审理标准和审查要点,规范行政复议案件的审理思路和裁决尺度;三是及时规范行政复议应诉用印管理。参考北京市行政复议应诉印章管理的相关规定,根据精简、效能的原则,进一步修改完善《贵州省人民政府行政应诉工作规程(试行)》,简化用印报审工作流程和用印登记管理;四是适时进一步完善行政机关负责人出庭应诉相关制度。修订《贵州省行政机关行政应诉办法(试行)》,细化行政机关负责人出庭应诉条件、行政机关负责人出庭应诉庭审观摩、行政败诉案件报告和问责追责等内容。

(三)创新行政复议案件审理机制

一是抓紧调整省政府行政复议委员会试点工作领导小组和专家咨询组委员,修订《省人民政府行政复议委员会委员守则》、《省人民政府行政复议委员会全体会议议事规则》、《省人民政府行政复议委员会行政复议案件审理会议议事规则》;二是修订《贵州省人民政府行政复议委员会办公室工作规程》和《贵州省行政复议听证规定》,对行政复议申请的受理、行政复议申请的审查、行政复议决定的作出、签发权限和程序进一步完善。并根据行政复议法第二十八条“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查,提出意见,经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后,按照规定作出行政复议决定”的规定,考虑在不违背法律规定的前提下,参考员额法官独立办案模式依法探索改革复议案件审理程序、方式和作出决定的审批权限;三是适时参考省外经验制定我省的行政复议案件庭审办法。在相关软硬件条件如场地和设施设备保障、数字化平台建设、人员力量等具备的情况下,审理行政复议案件也可以借鉴法院开庭审理方式审查案件。

(四)加强与有关部门的沟通协调

一是建立与法院的工作衔接机制。适时修订《贵州省高级人民法院 贵州省人民政府法制办公室关于建立行政复议与行政审判工作联系制度的意见》、《贵州省高级人民法院 贵州省人民政府法制办公室加强行政调解与司法调解(协调)工作衔接配合的指导意见》,建立起信息沟通、重大案件及重要事项协调、司法建议落实反馈、审判执行与行政执法良性互动等机制。二是加强与省司法厅、省信访局的沟通。继续完善行政调解与人民调解、司法调解的衔接配合机制,相互通报工作信息和资料,及时掌握全省行政争议的动向和趋势,研究相关工作中适用法律法规问题以及矛盾排查中出现的新情况、新问题,分析引发行政争议的原因、协调处理重大行政争议案件,推动行政复议与相关工作进一步配合和衔接。

(五)建立完善行政复议信息化平台

一是短期目标,可以考虑参考北京模式改造贵州省政府法制信息网,在该网站开通网上行政复议申请平台。二是中长期目标,依托我办正在着手建设的贵州法治云平台,参考北京市行政复议管理信息系统(内网系统)开发建设我省复议平台,实现省、市(州)、县和省直各部门的互联互通,并实现与国务院法制办统计报表系统的无缝对接。同时,争取与省高院等建立行政诉讼信息数据共享机制,实现行政机关负责人出庭应诉信息共享机制、行政败诉判决共享等。(行政复议应诉二处  蔡兵撰稿)

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