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关于运用法治思维和法治方式推进“农村三变改革”的几点思考

来源:   发布时间:2016年11月18日 17:00  打印本页 关闭本页

农村“三变”改革是新形势下农村改革的贵州探索和实践,是涉及农村、农业、农民现行体制的深层次改革,是促进盘活农村存量资产,提高农民财产增值效益,推动农村、农业、农民市场化、股份化、现代化,促进现代工商业、服务业与农业深度融合的重要体制机制创新,深入推进农村“三变”改革意义重大。按照全面深化改革和全面推进依法治国的要求,结合我省农村“三变”改革实践,运用法治思维和法治方式推进农村“三变”改革,我们认为有以下几点应当高度重视。

一、摸清农村“三变”改革法律政策底数,熟悉和掌握相关规定

推进农村“三变”改革要做到依法改革、依法办事,首要的要求,就是要对农村“三变”改革涉及的法律法规政策要熟悉和掌握。农村“三变”改革涉及的法律法规很多,如物权法、土地法、农村土地承包法、公司法、农民专业合作社法,村民委员会组织法、乡村集体所有制企业条例、贵州省扶贫开发条例、农村土地流转办法等等。在政府法制机构指导下,“三变办”牵头,各部门和乡镇政府为主体,以农村“三变”改革实践涉及的法律政策问题为导向,把涉及的法律、行政法规、地方性法规、国家部委规章、省政府规章和党中央、国务院文件进行系统梳理,明确到具体条款,汇编成《农村“三变”改革涉及的重要法律法规政策汇编》,并进行动态管理,国家法律法规政策调整时做到同步调整。同时,结合农村“三变”改革工作实际对这些法律法规政策进行培训、解读,使参与农村“三变”改革的各位同志对这些法律政策都熟悉、理解,并能运用这些法律政策解释农村“三变”改革中的涉法问题。

二、要切实完备农村“三变”改革相关法律手续

实现农村“三变”涉及复杂的法律关系,如农村土地承包经营权、宅基地使用权、农村集体建设用地使用权、林权等等有关法定权益的变化,必须按照法律法规政策的要求办理相关法律手续,建立完善相关法定权益档案。可由“三变办”牵头,涉及的职能部门、乡镇政府作为责任主体,对本地本部门涉及农村“三变”改革需要办理的法律手续进行梳理,明确办理相关手续的条件、流程、格式文本等,形成农村“三变”改革需要办理的法律手续汇编,做到使每一位涉及农村“三变”改革的工作人员对本岗位要办理的相关法律手续清楚、明了,同时讲得清楚。各职能部门、乡镇政府按档案管理的要求,对办理的“三变改革”相关法律手续,全面如实归档保管。

三、加强法律服务和指导,建立合同协议章程示范文本和备案制度

各地可结合本地农村“三变”改革实践的不同模式、机制和不同资源类型,在总结成功经验基础上,由各级司法行政部门牵头,组织乡镇司法所、律师(含政府购买服务聘用的律师和法律实务工作者),根据投资入股不同类型,起草有关股份合作协议、合同、专业合作社章程、公司章程等系列示范文本,对合作项目、入股方式、分红比例、分红方式、经营风险责任分担及农民、农村集体经济组织、国家支农资金特殊股东权利义务等关键内容明确示范条款。乡镇政府可在司法所加挂农村“三变”改革法律服务中心,组织有关工作人员或者通过政府购买服务聘用的律师和法律工作者为参与“三变”改革的企业、农村集体组织和农民提供法律服务,引导合作各方在协商一致的基础上达成合作协议,全程提供法律咨询指导服务。要求涉及农村“三变”改革签订的股份合作协议、公司章程等应到乡镇政府进行备案,由乡镇农村“三变”改革法律服务中心具体承办,并依法审查把关,对违反法律法规强制性规定、损害农村集体、农民合法权益的内容依法及时指导纠正。

四、建立完善农村“三变”改革问题协调解决机制

县级政府层面建立由“三变”办、司法局、法制办牵头各相关职能部门如农业部门等为责任主体的“三变”改革问题协调解决联席会议机制。各相关职能部门、各乡镇收集“三变”改革实践中存在的问题,根据收集的问题情况,定期召集有关职能部门参加的会议,对收集的问题进行研究、讨论,分析相关问题的法律属性,提出解决相关问题的法律路径,形成会议纪要,指导各地各部门正确适用法律政策。乡镇政府层面,由乡镇政府分管负责同志牵头,依托在司法所或者法制办加挂的农村“三变”改革法律服务中心,建立农村“三变”改革矛盾纠纷调解机制,明确矛盾纠纷调解的范围、流程、时限,充分运用人民调解、行政调解、司法调解机制,及时依法化解农村“三变”改革中的矛盾纠纷。各级政府法制机构对涉及“三变”改革的行政复议案件,要畅通行政复议渠道,及时依法受理、审理,依法化解改革中出现的行政纠纷争议。同时,对行政管理相对人提起的行政诉讼案件,积极配合法院依法出庭应诉,支持法院依法独立作出公正判决。

五、加强对农村“三变”改革决策和规范性文件合法性审查

各级政府和部门在作出有关农村“三变”改革具体事项决策前,应当征求其所属法制机构意见,各级政府和部门法制机构要充分履行法律顾问职责,对涉及农村“三变”改革的具体决策事项要组织有关法律顾问和专家进行认真论证,及时提供法律咨询意见,不仅要敢于说“不”,更要善于说“如何行”为农村“三变”改革决策提供有效的法治路径。各级政府和部门在制发农村“三变”改革规范性文件时,要按照《贵州省规范性文件制定程序和监督管理规定》第十二条,“起草单位起草的政府规范性文件,应当先送本级人民政府法制机构进行合法性审查,并提交规范性文件草案、起草说明、制定依据、相关部门书面意见、起草单位法制机构审查意见等材料。经合法性审查后,再报本级人民政府审议。起草部门规范性文件,应当送本部门法制机构进行合法性审查后,再提交部门办公会议审议。”的要求,由承办机构将起草的规范性文件草案,报请相关法制机构进行合法性审查,未经法制机构进行合法性审查,不得发布实施。各级政府和部门法制机构要及时出具合法性审查意见,对不合法的内容要与有关起草机构和部门共同研究,指出有效的法治路劲。

六、突破现行法律法规和政策要依法获得授权

推进农村“三变”改革要做到“重大改革于法有据”。改革实践中,如果需要突破现行法律法规政策相关条款的,应按程序报请有权机关依法授权。如要实现“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权抵押”,有关“三变”改革地方在做好确权颁证、可行性的充分论证、需要怎样改变法律条款、怎样赋权等工作的基础上,逐级呈报省政政府,提请国务院报请全国人大常委会授权,允许暂停执行物权法第一百八十四条“下列财产不得抵押……(二)耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权,但法律规定可以抵押的除外;”涉及突破省人大及其常委会地方性法规条款的,需要按程序报省政府提请省人大及其常委会授权,允许暂停执行省人大及其常委会地方性法规相关条款。如果需要突破有关政策,先行先试,需要试点的地方应逐级报请有权机关批准。

七、注重在推进改革中加强和完善相关制度建设

加强和完善相关制度建设是保障农村“三变”改革依法规范、顺利推进的重要保障,也是将“三变”改革成果形成可复制、可借鉴经验的重要载体。目前,省委、省政府已经出台了《关于在全省开展农村资源变资产资金变股金农民变股东改革试点工作方案(试行)》,要求建立六大机制。各试点地区可由“三变”办会同司法局、法制办牵头,各职能部门作为责任主体,坚持问题导向,对法律法规和国家政策空白领域、需要地方配套衔接领域等,根据改革实践需要依法依规进行补充完善,同时加强对试点改革经验的总结提炼,在改革实践中积极推进农村“三变”改革政策制度体系建设。力争到2018年形成可复制、可借鉴的系列制度建设成果,使农村“三变”改革在全国更具推广、借鉴价值。

八、加强村民委员会、村集体经济组织自治制度建设

农村“三变”改革涉及村集体和村民自治事项,要严格按照《村民委员会组织法》等法律法规进行,切实建立完善涉及“三变”改革重要事项的村民自治章程、“一事一议”、村规民约、村民会议和村民代表会议议事规则、财务管理制度等村民自治制度。对农村“三变”改革中涉及村民利益的重要事项,必须经村民会议或授权村民代表会议讨论决定。对农村集体资源型资产和经营性资产、财政资金、农民入股的资源、资金和资产及有关合作协议、分配方案等建档立卡并及时公开,接受农民群众和社会各界的监督。

九、加强农业、环保等法律法规的严格规范执行

农村“三变”改革实施过程中应加强土地管理、环境保护、农业等法律法规执行,依法严格规范打击破坏环境、农业资源等的违法行为,各地各相关部门可根据本地本部门农村“三变”改革实践中,可能出现的违法事项进行梳理,形成权力和责任清单,明确有关违法事项查处的启动机制,办理流程,及时查处和制止农村“三变”改革中的违法行为,防止土地等农业生产资源违法使用、过度使用、不适当使用的行为,确保农业资源可持续利用。(省政府法制办石胜勇供稿)

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