"> 林登富:建章立制 为经济社会发展提供法治保障
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林登富:建章立制 为经济社会发展提供法治保障

来源:   发布时间:2018年07月04日 14:57:00  打印本页 关闭本页

--在全省地方立法工作座谈会上的交流材料

省政府法制办副巡视员 林登富

(2018年6月29日)

尊敬的飞跃副主任,各位领导:

党的十八大以来,我办秉持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,围绕中心,服务大局,主动适应改革需要,加快重点领域立法,不断完善政府立法体制机制,努力提高立法质量,政府立法工作取得新成效。2013年1月至今,经省政府提案并经省人大常委会审议通过后颁布实施的地方性法规38件,制定实施省政府规章26件。此外,根据行政审批制度改革新情况、新要求,及时组织开展对相关地方性法规和省政府规章的修改和废止工作,完成打包修改地方性法规27件、废止1件,修改省政府规章15件、废止2件,进一步完善了我省法规规章体系,助推了我省法治政府建设,促进了我省经济社会健康有序发展。

一、注重政府立法的科学性

我办坚持战略导向、问题导向、需求导向,及时妥善解决、处理立法中遇到的重大利益调整问题和争议较大的重要立法事项,提高立法的科学性。同时,积极运用专门、专业、技术等方面的力量和科学规范的方法,畅通多种立法诉求表达和反映渠道,着力提高立法的精准性和有效性,更好发挥政府立法部门在表达、平衡、调整社会利益方面的重要作用。

(一)增强立法立项的科学性。为贯彻落实加强党对立法工作的领导有关精神,在编制2018-2022年立法规划及2018年立法工作计划过程中,除常规的向各市州政府、省政府各部门进行立法项目征集外,我办还向省委、省政府领导上报请示,征求省委、省政府领导对立法项目的意见。同时为激发公众参与政府立法的热情,我办于2017年9月29日通过人民网、《贵州日报》、《贵州都市报》、省政府法制办门户网站、“贵州政府法制”微信客户端等渠道,开展了历时7天的《明年立啥法,请您来发声》首次网络投票活动,将各单位申报、群众提议的30件立法项目的名称、立法的主要目的向社会公开征求意见,公众从中选出需要在2018年出台的立法项目并进行投票,活动截止日共收到135583票投票。通过网络投票,拓宽了民主立法的渠道,有助于把群众的呼声体现到立法工作中来。组织立法咨询专家对申报列入2018年正式立法计划的项目,进行必要性、可行性、草案文本成熟度等进行评估、论证。最终,根据省委、省政府重点工作部署,结合专家综合评估意见,参考网上征求意见情况,在与省人大各专委会和省人大常委会法工委充分协商的基础上,编制了省政府2018-2022年立法规划及2018年立法工作计划。

(二)加强立法过程中的调研、论证。在起草《贵州省统计管理条例(草案)》时,我办将大数据立法和配套制度研究作为破解难题的重点调研课题,成立调研小组,制定详尽的调研方案和调研提纲,对大数据相关的立法和配套制度开展探索研究,赴上海市开展大数据的立法调研。我办还派员参加贵州省政府代表团,赴上海市学习考察上海自贸区改革试点经验。分别赴上海市编委办、上海市政府法制办等单位学习考察,起草了赴上海学习考察上海自贸区改革试点立法工作经验的情况报告,结合我省实际对构建生态文明和开放型经济地方性法规规章体系等工作提出建议。随后,我办加快推进《贵州省外来投资服务和保障条例》的立法工作,将我省推进国家内陆开放型试验区的安排部署融入到相关制度的设计当中,并努力以外来投资服务和保障立法为契机,优化我省营商环境。

(三)引入立法项目的法律顾问机制。在《贵州省安全生产条例(草案)》《贵州省石油天然气管道建设和保护办法(草案)》《贵州省传统村落保护和发展条例(草案)》和《贵州省外来投资服务和保障条例(草案)》等立法项目中引入法律顾问机制,即部门的法律顾问参与立法起草小组并全程参与立法活动,使具有丰富实践经验的律师提供专业的意见,促进了我省立法质量的进一步提高;在《贵州省外来投资服务和保障条例(草案)》立法过程中,立法项目法律顾问采取案例分析的方式,寻找问题症结,提出立法建议。

二、增强政府立法的民主性

民主立法体现的是社会公众在立法的过程中的参与程度,是不同利益群体在立法中通过意愿表达、观点碰撞及共同协调,我办注重使各方权益得到均衡体现,增强立法的民主性。

(一)注重立法过程中向社会各界征求意见。法规规章草案全部公开在网上征求意见,让人民群众更多地参与立法。深入基层、深入群众开展立法调研,修订《贵州省新建住宅区供配电设施建设维护管理办法》时,起草小组赴贵阳、遵义、黔南等地进行调研,先后召开有231家单位和企业有关负责同志参加的调研座谈会13次,邀请利益相关方参加座谈,邀请省房协、供电企业、省消费者协会、省人大代表和省人大法工委的同志参加改稿会;在《贵州省安全生产条例(草案)》、《贵州省外来投资服务和保障条例(草案)》和《贵州省石油天然气管道建设和保护办法(草案)》的立法过程中增加以发放问卷调查的形式开展调研,广泛征求意见,并将统计数据和重要的建议意见作为立法的重要依据和参考。

(二)充分运用与省政协社法委立法协商机制。制定出台了《关于共同建立立法协商工作机制的实施意见》,这是全国省一级层面首家建立的立法协商机制,对政协参与政府立法进行了探索,发挥了人民政协的民主协商作用和政协委员的专业优势。我办将《贵州省传统村落保护和发展条例(草案)》等列为重点立法协商项目,就草案相关的内容有针对性地开展立法协商,省政协社法委组织政协委员和智库专家深入开展立法调研,为立法项目提出了好的修改意见和建议,取得良好效果。

(三)积极组织开展委托第三方起草立法工作。为了提高政府立法质量,克服立法的部门保护主义,减少法规、规章执行过程中的质疑,体现立法的公开公平公正,积极开展了委托第三方立法工作。在组织《贵州省停车场管理办法(草案)》《贵州省城市养犬管理规定(草案)》的起草工作中,鉴于停车场的建设管理、养犬等直接影响到城市交通秩序,关乎民生问题,为减少立法的部门痕迹,将此立法项目公开向社会进行招标,经过招标、投标和严格评审,确定中标单位,目前已开展了委托立法的起草、调研、征求意见工作。

三、实现政府立法的合法性

依法行政,立法是基础,必须科学立法、民主立法、依法立法,严格按法定程序和立法规范办事,才能保证政府立法符合经济社会发展规律,体现最广大人民群众的根本利益,保持国家的法制统一,有效解决实际问题。

(一)切实遵崇、落实宪法精神。宪法是法律法规的总依据,又要通过法律法规来贯彻体现。推动宪法实施,地方立法担任着重要角色、发挥着重要作用。我办遵循宪法确立的制度和原则,严格依照法定权限和程序开展地方立法活动,坚决维护国家法制统一。同时,以提高立法质量为重点,深入推进科学立法、民主立法,依法立法,切实增强地方法规的及时性、系统性、针对性、有效性和可操作性,使每一项地方立法都符合宪法精神、反映群众意愿、得到群众拥护,真正形成遵崇宪法、学习宪法的良好氛围。

(二)完善立法程序和机制建设。我办组织起草和提请审议了《贵州省人民政府起草地方性法规草案和制定省政府规章程序规定》,理顺了省政府、省政府法制机构、省直部门在政府立法中的职责,明确了重要行政管理的地方性法规和省政府规章由政府法制机构组织起草,减少立法的部门痕迹,强化了科学、民主立法的制度建设。同时,通过遴选确定了不同领域的省政府立法咨询专家30名、基层立法联系点13家、重要立法事项第三方评估机构3家,为使这些机构和人员充分发挥作用,我办出台4个配套制度,以保障各方充分参与立法活动,拓宽民主立法的渠道。

(三)发挥好立法的引领和推动作用。在立法过程中,我办注重在立法中增加改革方向性规定,积极推动立法工作与改革决策相衔接,对地方事权的管理体制、综合监管、法治环境等内容,从深化改革、简政放权、加强事中事后监管的角度设定立法条款,提高立法的针对性和执行力,新的立法不再设定行政审批事项。同时,在起草绿色生态、科技等立法项目时,力求推动我省供给侧、科技、林权、水务等各项改革任务取得重要进展,认真做好省政府取消行政职权涉及相关法规、规章的立、改、废工作,使立法引领和推动行政审批制度改革,保障行政审批制度改革成果及时落地,以政府职权的“减法”换来市场活力的“加法”,为我省经济社会发展营造良好的法治环境。

四、进一步加强和改进地方立法工作的建议

在全面建成小康社会、全面深化改革和全面推进依法治国的新形势、新任务下,立法的任务越来越重、要求越来越高、难度越来越大、节奏越来越快。需要把握实际和规律,提高立法质量,切实加强和改进地方立法工作,为我省守底线、走新路、奔小康提供法治保障。为此,提出以下建议:

(一)建立科学立项标准。立项是立法程序的开始,对立法的质量和效果起着方向性作用。长期以来,由于我省没有严格的立项标准规范,导致立项工作的系统性不够,选项不够精准。建议建立科学的立项标准,以增强计划的可执行性。树立以必要性、可行性、合理性、成熟性、可操作性等为主的立项标准,并明确优先立项的情形,比如扶贫、生态文明项目优先、上位法明确由地方制定实施办法的项目优先等。规范立项程序,建立从立法项目海选初选到协调论证、精挑细选的一整套工作机制,做到好中选优,优中选精,科学确定立法项目,规范立项活动,提高立法质量。

(二)完善多方协同的立法机制。由于立法起草小组参与部门多,立法多方协同、合力推动的立法工作机制不够健全,法规草案的起草方式、方法还比较单一,统筹协调不同主张和利益关系的部门意见有难度。因此,建议完善人大主导、多方协同的立法机制,对于建立和巩固共同价值导向与共同行为准则、化解法规草案争议等问题,具有重要作用。

(三)建议立、改、废、释并重。为建设国家生态文明(贵州)试验区、实现“多彩贵州公园省”目标,建议组织力量对我省涉及生态环境保护现行有效的省级地方法规进行专项评估论证和清理,逐一提出保留、失效、废止、修改或重新立法等建议,以加快推进我省生态环境保护法规体系“立、改、废、释”进程。对需要新制定的涉及生态环境保护的地方性法规,及时纳入立法计划,按照程序组织实施,确保在2022年前,我省生态环境法规制度体系的“四梁八柱”基本成熟、衔接配套,适应新形势下我省生态文明体制改革和生态环境保护的现实需要。

(四)加强市、州立法机构队伍建设。依法赋予所有设区市立法权,是全面深化改革和全面推进依法治国的重要举措,也是我国法治发展史上的重要里程碑。人民群众对立法要求越来越高,习近平总书记指出:“人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题”。特别是新获得立法权的市、州,存在着立法工作任务重、立法专业人员少、工作不熟悉、立法专业技术能力水平亟需提高等问题,因此,加强市、州人大及政府法制机构队伍建设,使其具有较高的思想政治素质和法律素养,具备遵循规律、统筹协调的能力非常重要。

(五)加强地方性法规出台后的评估和执行的督促检查,努力实现善制。建议通过竞争性谈判和严格评审,委托独立的第三方评估机构开展了立法后评估工作。从合法性、合理性、规范性、实效性等方面对法规进行评估并提出下一步的立法建议。通过立法后评估及督促检查,不仅给法规做了“体检”,也为当前正在进行的立法修订工作提供了重要参考,对我省下一步提高立法质量,具有重要意义。


2018年6月25日

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