摘要：本文围绕立法成本效益分析这一当前的热门话题，运用微观经济学成本分析理论的利润最大化原理，对立法的成本和效益关系进行了科学分析。并针对当前地方立法中存在的一些现象和问题，提出了看法和建议。

　　国务院颁布实施的《全面推进依法行政实施纲要》规定：“积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本。”显然, 这是对今后我国政府立法工作提出了新的要求, 必将引起我国政府立法工作的重大变革, 其理论、实践意义非常巨大。

　　一、立法成本效益观念

　　成本效益分析, 是对一个立法项目将导致的所有成本及其收益做出评估和盈利性分析，以此评价立法项目投资是否值得，是否合算。按照《纲要》的要求，立法的成本构成包括立法过程成本、执法成本和社会成本，立法过程成本是政府在制定、修改和废除法律过程中所耗费的调研、征询意见、专家咨询、论证，以及其他技术问题而花费的成本, 其成本的大小与耗费的人力、财力、物力成正比。执法成本是政府为保障法律得到贯彻落实而支付的所有费用,包括为法律实施进行宣传、机构设置、人员配备、体制改革、审批许可以及执法监督等方面的投入, 其成本的大小与上述相关资源的配置成正比。社会成本是基于法律的强制性，社会为遵守法律而产生的经济、政治、文化、资源、伦理道德、生活习惯等方面的耗费, 是社会为遵守法律规定而付出的成本，其中包括有形可统计的耗费, 如经济指标的变化， 也有无形的耗费, 如伦理道德、生活习惯改变而引起的耗费。

　　立法的效益是法律实施后所取得的成效与立法成本间的比值,包括经济效益和社会效益两部分, 是立法所追求的最终目标, 由于社会效益的效果度量十分复杂, 本文主要讨论立法的经济效益问题。

　　按照经济学成本分析理论, 在投资和产出关系中, 企业最关心的是生产成本和实物产量之间的关系, 其关注和追求的是利润最大化。按照成本分析理论, 由于法律是立法机关为公众提供的特殊公共产品。因此，可以将政府立法视为企业生产的过程, 立法对社会资源配置假设为企业生产, 立法成本视为企业的投资, 立法增加的社会财富视为产值, 立法的经济效益视为生产利润。因此, 一个立法项目的经济效益可表述为：

　　Z=V-C

　　(Z代表立法经济效益, V代表立法增加的社会财富, C代表立法成本)

　　显然∶

　　当V≤C时 Z≤0, 该立法项目没有经济效益;

　　当V>C时 Z>0 该立法项目有经济效益。

　　这就是说, 政府确定立法项目同企业进行项目投资一样, 在正式立项前也要进行成本效益分析。在资源有限的情况下, 立法的成本效益分析可以保证政府集中资源于最重要的领域, 实现社会利益的最佳分配,满足经济社会的需要和公众的期望。

　　二、立法成本效益分析的可行性

　　立法是针对特定的社会经济资源进行重新配置, 由此产生社会财富的变化, 这个变化的量与过去的差额就是立法所追求的增加的社会财富，是立法产生的效益。由于社会资源是恒定的, 不是无穷大的, 因此可以预测立法增加社会财富的最大值, 有的还可以直接进行测算。如某一地区有煤矿资源10000吨, 大型采煤企业每100吨煤矿资源可出煤80吨, 而小煤窑每100吨煤矿资源只出煤40吨。假设立法前小煤窑耗用煤矿资源为5000吨, 如果通过立法取缔该地区的小煤窑, 其预计增加的效益是可测算的。即(10000×80/100)-(5000×80/100+5000×40/100)=8000-6000=2000, 可以看出, 如果立法取缔了该地区的小煤窑, 其增加的经济效益就是2000吨煤。因此, 立法增加的社会财富以及谁受益是可以得到预测的。

　　在立法成本的三个构成成本中, 立法过程成本是法律酝酿、起草、审议、通过、公布等需要的费用, 是政府直接支出的, 在立法之前, 就可以计算和划拨出具体明确的数额。执法成本的大小取决于立法的可操作性, 法律具有合理性、可操作性, 则执法成本较低;如果法律缺乏可操作性,不利于大众的理解和接受, 不利于行政机关执法，不利于法律的遵守和执行, 则执法成本就会变高, 因此, 立法前虽然不能测算出执法成本的具体数额, 但立法造成增加或减少政府成本、开支是可以预见的。社会成本因其所涉及的群体数量以及这些群体为守法而付出的代价可以通过社会统计预测得出, 因此, 立法成本是可以概算的。

　　立法增加的社会财富与立法成本的差值就是立法的经济效益，但分析立法经济效益的目的并不在于取得具体的数额, 而是在于研究如何实现最大的立法经济效益。按照经济学中的企业生产要素连同其他一种或几种不变的生产要素投入到生产过程中，随着可变生产要素投入量的增加，每增加一单位该要素所带来的产量增量是递增的，利润也是递增的, 但到一定程度后，增加一单位要素投入带来的产量增量将要递减，最终还会使利润绝对减少。 对具体立法项目而言, 法律体系中的立法体系、执法体系等可视为企业中的加工车间等不变的生产要素, 国家的立法技术、执法水平、立法成本、法律调整的范围、资源配置状况以及社会守法情况可视为生产技术, 立法的经济效益就是利润, 在国家的立法体系不变的条件下, 对立法成本等可变生产要素的优化组合而言, 它与立法增加的社会财富这个产量增量的关系符合经济学中的收益递减规律。

　　立法增加的社会财富与立法成本的关系按边际收益递减规律图示如下：

(横坐标C表示立法成本等可变生产要素的优化组合, 纵坐标V表示立法增加的社会财富值)

　　按照经济学中的利润最大化规律, 当边际收益等于边际成本时, 利润达到最大化。因此, 只有适度增加立法成本等可变生产要素, 并且使立法成本、法律调整的范围、资源配置状况等实现均衡时，立法增加的社会财富量才会达到最高，该立法的效益也最好, 即△C=△V时立法效益最好, 如上图中的A(C0,V0) 点，此点斜率最大，效率最高。

　　三、成本效益分析理论对地方立法的指导意义

　　(一) 拟定立法项目应当有成本效益观念

　　目前, 立法成本之说并非为社会所共识, 这是因为我国是以行政机关立法模式为主体, 行政机关工作人员完成政府交给的立法工作是其职责所在, 不需给予特别的补贴, 因此有认为不必专门考虑立法过程成本的观点。其实不然, 法律的强制性和稳定性致使立法工作是一项很慎重、很艰辛的工作, 需要花大量的时间和精力去调研、考察、起草、咨询等, 特别是目前提倡通过民主立法、开门立法提高立法的透明度，实现科学民主决策，这就需要充分运用网上公开征求意见、召开市民意见会、立法听证会、专家论证会等形式广泛听取各方意见, 通过多渠道实行民主立法，倾听群众呼声，采纳群众的合理建议，使法律更具操作性和可行性。而开展这些民主立法工作都涉及划拨立法专项费用的问题, 即民主也要付出成本, 这是我们必须面对的。近两年来，我省在立法过程中多渠道开展了民主立法，《贵州省<工伤保险条例>实施办法》、《贵州省城市公共客运交通特许经营权管理条例》、《贵州省禁毒条例》等专门召开了立法听证会，并为此支付了专项经费。因此，准备立法时, 应当有支付立法过程成本观念, 并直接拨付到立法机关，否则, 如果简单地主张节约立法过程成本, 就会缺少应有的民主程序和社会监督, 致使法律民主性、操作性不强, 给法律的实施、监督、救济等带来麻烦, 从这一意义上看, 立法应当要有成本观念, 适度的立法成本是立法产生效益的保证，也是立法真正实现法为民富、法为民安、法为民立的前提条件。

　　(二)立法成本必须服从立法产生的效益。

　　随着经济社会发展，立法所涉及的领域日益广泛，但现在却有一碰到问题就靠立法解决的趋势，这实际歪曲了“需要一个，制定一个”的原则，因此，很有必要计算立法项目投入的成本，保证其实施成本，评估立法产生的效益，并确定立法产生的经济效益远远超越立法成本时方科学安排立法过程成本，否则会导致立法徒具形式或造成立法浪费。研究立法的成本效益，可以防止不对实施法律成本作出估量, 不关心法律实施可能产生的后果就进行立法的行为，避免不必要甚至不好的法律出台, 或者因法律没有解决好成本问题而使实际作用大打折扣。

　　立法投入少, 法的实施经济效益好, 是低成本高效益的立法; 而立法投入多, 法的实施经济效益差, 则是高成本低效益的立法, 如重复立法和立法打架等。鉴于地方立法中, 重复立法比较常见, 立法打架也不时发生, 因此在地方立法过程中进行立法成本效益分析尤为重要。在我省，省委、省政府确定了旅游业是我省的支柱产业，从立法理论上看，规范我省风景名胜区管理的立法具有重要的战略地位，但由于了解到国家近年来一直在开展《风景名胜区管理条例》的调研工作，随时有可能出台《风景名胜区管理条例》，为了避免我省先出台的风景名胜区管理立法与国家立法不一致，避免因立法打架而增加立法的执法成本，我省只对风景名胜区内项目特许经营管理进行了立法规范，2005年8月5日省政府出台了《贵州省风景名胜区内项目特许经营管理暂行办法》(贵州省人民政府令 第83号)。同时，通过向国务院法制办了解到2006年上半年将出台《风景名胜区管理条例》，省人大和省政府在确定2006年立法计划时，将《贵州省风景名胜区管理条例》列入立法调研计划，通过加强立法调研，待国家立法出台后，在法制统一的原则下完成我省的风景名胜区管理立法。这实际是通过对立法项目进行成本效益分析, 放弃成本大或经济效益不明显的立法，等待立法时机适时立法，使立法真正为地方经济的全面、协调、可持续发展和跨越式发展发挥积极促进作用。

　　(三)科学合理地考虑立法的成本

　　当前立法实践中， 立法者会追求立法过程成本或执法成本的最小化, 以为减少了立法过程成本或执法成本就会使立法成本相应减少, 从而取得较好的经济效益。殊不知在实践中，立法过程成本、执法成本、社会成本这三者是相互影响、相互联系的, 并在一定条件下相互转化，忽略社会成本, 片面减少立法过程成本或执法成本的做法，结果往往适得其反, 事倍功半。当前国内立法界有这样一个倾向, 如果某几个职能部门对某一社会公共事务的具体监督管理主体问题看法不一时, 法律对该社会公共事务只设立某一制度、规范, 而对该制度、规范的具体执行和监管机构不作具体明确的规定，有的按现行体制, 有的授权地方确定。我们认为，国家立法尚可如此，因为我国地域辽阔, 各地情况千差万别, 国家作原则规定，不仅可发挥地区优势, 还可减少立法过程中的扯皮, 达到减少立法过程成本的目的。但在地方立法中, 对管理体制的确定就不能含糊不清, 如果为了减少立法过程成本，或者避免改变执法体制而增加执法成本，规定执法主体由各地、州、市甚至县自行确定, 这种对管理体制不明确、不具体的规定, 会导致部门之间互相扯皮, 互不相让, 或是相互推诿, 踢皮球, 费时费力的事没有人管, 有利益的交叉进行管理, 使法律实施成本增大, 管理相对人无所适从, 社会为此而付出的守法成本大大增加, 增加的社会成本要比减少的立法过程成本和执法成本要大的多, 法律的成效也大大减少。因此, 考虑立法成本要科学、全面, 只有这样, 才能真正提高立法的经济效益。

(贵州省政府法制办 王占霞 徐祖平)